私权理念与城市私房拆迁的立法

本文摘要:一、对13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋征地法律的基本分析13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋征地法律中(绝大部分是2000年以后制订或者改动的法律),主要不存在着两种互相联系同时又互相对付的现象: (一)私房所有权维护理念的可行性重归在近几年的城市房屋征地法律中,有一个十分明显的变化,这就是在城市房屋征地中,新的开始认清私房所有权维护的问题,笔者把它称作私房所有权维护理念的可行性重归。

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一、对13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋征地法律的基本分析13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋征地法律中(绝大部分是2000年以后制订或者改动的法律),主要不存在着两种互相联系同时又互相对付的现象:  (一)私房所有权维护理念的可行性重归在近几年的城市房屋征地法律中,有一个十分明显的变化,这就是在城市房屋征地中,新的开始认清私房所有权维护的问题,笔者把它称作私房所有权维护理念的可行性重归。  之所以称作重归,是因为在过去的数十年中,由于众所周知的原因,在城市房屋征地中,私房所有权维护被视作禁区或者是定禁区。

在1991年《国务院城市房屋征地管理条例》(以下全称《1991年条例》)中,对如何维护私房所有权人的利益的内容,没任何专门的规范,忽略,对国家和集体拥有所有权的房屋在征地中如何维护给与引人注目的特别强调。2001年改动的《国务院城市房屋征地管理条例》(以下全称《2001年条例》)在这方面仍然没显著的转变。尽管一些地方性房屋征地法律仍然以《1991年条例》为主要根据,但是,在地方性法律中,早已开始突破上世纪90年代法律的理念框架,新的奠定了私房所有权在城市房屋征地中理应的法律地位和法律救济,特别是在是在《宁波市城市房屋征地管理实施细则》、《上海市城市房屋征地管理实施细则》、《北京市城市房屋征地管理办法》中,对城市房屋征地中的私房所有权维护给与了具体的特别强调。在《宁波市城市房屋征地管理实施细则》中有二十余处经常出现对私房问题加以规范或者法律救济的内容;在《上海市城市房屋征地管理实施细则》中,有将近十处规定了私房的问题;在《北京市城市房屋征地管理办法》中,有七处内容牵涉到了私房所有权维护的问题。

  惜的是,迄今为止,国务院的有关规定以及在相当多的地方性规定中,对城市房屋征地中私房所有权维护的问题没给与明确规定,与此同时,却又仍然在特别强调基础性城市房屋征地中私房所有权人必需拒绝接受的容许。  因此,在城市房屋征地中,私权维护的理念虽然较之过去早已有了不少转变,但是这意味着是可行性的重归,近无法合乎市场经济条件下对民众财产所有权维护之拒绝。  (二)私权维护理念的相当严重缺位尽管古罗马人曾多次规劝我们:任何定义在法学上均是十分危险性的。但是,为了解释问题,我们仍然必须对一些关键的问题做出适当的解释。

所谓私权维护理念系指在民法公平、意思自治权、诚实信用以及禁令欺诈权利等原则的基础上,对私权加以证实和法律救济的基础性法理观念。所谓相当严重缺位系指法律中应该奠定的私权理念和适当的法律制度却无法找寻的现象。对于现行法律中私权维护理念相当严重缺位现象,可以做到一个一般性的总结辨别:  1.行政管理观念代替了私权维护理应的地位;  2.公权力给定干预私房所有权人的权利行使;  3.债权相对性的基本规则被大肆舍弃;  4.当事人之间意思自治权的权利被给定容许;  5.私房所有权人的利益被欺诈公益目的所侵犯却难以获得法律救济;  6.对拆迁人不应履行义务附加条件的非正当性。

这些问题本文将在后面做出具体分析。  二、《2001年条例》的背景分析城市房屋征地活动是社会经济活动中业已不存在的客观现象。

但是随着被拆迁人与拆迁人在征地利益上的冲突有日益锐利的偏向,使得人们对城市房屋征地活动的程序正当性、私权利益维护的合法性越发注目,也由此产生了改动《城市房屋征地管理条例》的必要性。其主要背景原因反映为:  1.城市的土地所有权人与土地使用权人一般来说不是同一主体,即城市的土地所有权归属于国家,而城市土地使用权人是众多的建筑物所有权人。当土地所有权人对其土地行使权利时,往往再次发生与建筑物所有权人的利益冲突。

  2.随着城市房屋私有化的展开,城市房屋征地法律关系的主体由双方当事人皆是公有权人占多数的情形,改变为被拆迁人多为私有权人。这一主体变化的现象造成私房所有权人的利益与拆迁人的利益冲突凸现。  3.私房所有权人维权意识明显增强,多数所有权人留意依法维权,但是同时也有部分所有权人并未按照法律程序展开维权活动,而是采行了某些偏执不道德,虽然没必要超过维权目的,但是却具有引人关注的效果。

  4.被拆迁人的房屋征地补偿的低额与拆迁人特别是在是开发商基于征地所取得的高额利益之极大差异,造成人们对现行房屋征地补偿标准合理性的批评。  在目前城市房屋征地中,最少不存在着两个显著的对立:第一,一方面人们维权意识强化,而另一方面,涉及法律修正没跟上,政府工作人员注目被拆迁人利益的观念没确实竖立一起,造成被拆迁人的利益没取得有效地维护,甚至因房屋征地处理不当而造成被拆迁人丧失了自己的家园。

第二,一方面被拆迁人对征地补偿的期望值较高,而另一方面,现行的城市房屋征地补偿标准不仅透明度过于,而且补偿标准的制订依据也因涉及论证严重不足而无法具备说服力,使得被拆迁人所希望的补偿难以实现。这些对立没能取得及时解决问题的情况下,不易引起有所不同利益者之间必要对付不道德甚至是极端性行为。  在改革开放以后,我国有关征地的法律有一个演变过程。

在上世纪70年代末至90年代末,涉及法律以还包括征地活动在内的民用建筑六统一为特点,即统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理。因为70年代末,我国城市住宅紧绷情况十分引人注目。

在当时,全国有城镇3400个,城镇人口1.1亿。绝大多数城镇住房情况很紧绷。尤其是人口集中于、工业发展较慢的大、中城市,住房紧绷情况更加引人注目。不仅平均值居住于水平较低,而且缺房户的数量多。

据1977年底统计资料,全国190个城市平均值每人居住面积仅有为3.6m2,比解放初期的4.5m2上升0.9m2.据不几乎统计资料,当时全国城市中,缺房户共计323万户,占到居民总户数的17%.此外,危房棚户改建快,各城市都有一批危房急待修理。上海市有棚户500万m2,住着100多万人。广州市还有3千多户水上居民没上岸。很快提高居住于条件,早已沦为当时民众的迫切要求。

  1978年9月国务院发送了国家建委《关于减缓城市住宅建设的报告》,拒绝必需注目人民居住于条件的提高问题,要减缓城市住宅建设,很快解决问题职工住房紧绷的问题。该《报告》明确提出了7年规划和2年设想,特别是在是到1985年,城市平均值每人居住面积要超过5m2.上世纪80年代,政府关上了私人出售房屋的市场,1981年3月有数26个省、市、自治区的128个城市和部分县镇积极开展了私人出售、建设住宅的工作。

其中,由国家修建住宅向私人出售的城市计50个。而在1979年,216个设市城市私人修建住宅的面积,仅有占到全部新建住宅面积的2.8%,比重还较小。在这个时期,政府侧重明确提出了一个观点:个人住宅也是生活资料。把个人出售、修建住宅说成是发展资本主义私有制是不慎重的(1981年4月10日国务院发送的《国家城市建设总局、中华全国总工会关于的组织城镇职工、居民修建住宅和国家向私人出售住宅经验交流会情况的报告》)。

观点的变化、社会生活的急迫市场需求、经济发展的必须增进了当时建筑市场的发展,同时也带给了城市房屋征地的规模化活动。  但是,在此期间的法律,对征地房屋特别强调的是应该遵从国家建设的必须,如期迁往,不得借故推迟(1983年12月《城市私有房屋管理条例》第4条第2款),必需遵从城市人民政府的扩建规划和征地要求,不得拦阻扩建征地工作(1984年《城市规划条例》)。

《1991年条例》也显著具有这个时期的历史痕迹。但是,随着人们对社会现象和法律原则的思维,随着担保法、合同法等最重要法律的施行与实行,《1991年条例》中一些显著的缺失引发了注目。

  在上述背景下,实施了《2001年条例》。该条例较之1991年的规定有了一些显著的变革:其一,法律理念的调整。《2001年条例》注目了对征地当事人利益的维护。

《1991年条例》在法律目的上,将确保城市建设摆放于维护征地当事人利益之前,而《2001年条例》则忽略,将维护征地当事人利益摆放于确保城市建设之前。这一表面并不大的转变实质上体现了法律理念的转变,而法律理念对法律活动的展开是极为重要的。

《1991年条例》第1条:为强化城市房屋征地管理,确保城市建设顺利进行,维护征地当事人的合法权益,制订本条例。《2001年条例》第1条:为了强化对城市房屋征地的管理,确保征地当事人的合法权益,确保建设项目顺利进行,制订本条例。  其二,证实了房屋所有权人理应的法律地位。

《2001年条例》将被拆迁人说明为是所指被征地房屋的所有人。而《1991年条例》将被拆毁房屋及其附属物的所有人(还包括代管人、国家许可的国家房屋及其附属物的管理人)和被拆毁房屋及其附属物的用于人放到同一个法律主体方位上,其结果造成首先应该获得维护的房屋所有权人的利益没取得理应的维护。  其三,特别强调了对基本法律规则的遵从。

1991年的法律在拆毁另设抵押权的房屋时制订了有悖法律基本规则的内容,而在2001年的法律中则规定征地另设抵押权的房屋,依照国家有关借贷的法律继续执行。  但是,由于这一涉及面很广的法律缺少被拆迁人利益代表的参予,造成在有关被拆迁人的权益维护方面的规定仍然不存在许多问题,例如在征地补偿的核算标准与确认机构的独立性、强迫征地的条件与程序、被拆迁人展开受理的机制以及司法权对行政权的行使理应的监督、对征地当事人权益的公平救济等方面另有更进一步研究与改动的适当。  三、奠定城市私房征地法律中的私权维护观  (一)对城市房屋征地具备社会公益性的观点的厘清城市房屋征地经常被指出是一种社会公益性质的活动,所以,跨越一直的是如何在保证城市建设顺利进行的前提下,充份确保拆迁人与被拆迁人的利益,顾及公平与效率这一法律的基本准则被指出是十分准确的。  但是,所谓城市房屋征地具备社会公益性的观点有一点厘清:  第一,从城市房屋征地的目的实地考察:社会公益源于民众私益,因此,社会公益应该是必要教化于民众,而非是首先教化于商人、间接教化于社会民众。

展开城市建设不是目的,而是一种规划。这种规划使诸如新建城市、转变原有城市的格局、避免城市危房、减少商业区域、减少社会福利设施、提高城市交通等等目的以求构建。在这些目的中,完全没一个目的不会与还包括城市房屋征地在内的不动产所有权的更改无联系。

但是,在这些目的中,并非皆是公益目的,忽略,必要以商业活动为目的的城市房地产开发不道德不在少数。  第二,从城市房屋征地的法律效力实地考察:城市房屋征地并非皆使得原房屋所有权人的财产价值取得贬值。忽略,有非常的房屋所有权人的财产价值被合理合法地蒸发掉了,以社会公益为理由或许很难说服人们。  第三,从城市房屋征地的文化效应实地考察:一个城市的房屋建设是以有体物的方式反映着这个城市的文化。

城市房屋征地有可能带给新文化现象,但是,也有可能使城市古老的文化丧失殆尽,因为城市的文化必须建筑物的相结合。一个城市经过漫长历史演变所构成的文化,因城市房屋被大肆拆毁而消失,很难说是社会公益的反映。  因此,在法律特别强调维护民众私有财产的社会中,城市房屋征地不应该沦为一个弥漫着侮辱私权的死角。

  (二)奠定私权维护观应该处置好的两个关系  1.私权本位与社会本位的关系。  众所周知,房屋所有权归属于个人,是人类社会十分古老的、广泛的具备自然法性质的社会现象。

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鉴于财产所有权的民法性格,使得私权本位的理念被置放私房所有权维护理念的核心地位,私权本位应该是私房所有权维护的基础理念。  社会本位是20世纪法学理论演变过程中人们对私权极端化的反省的结果。

但是,在我们这个国度中,个人私权极为收缩的现象一直没确实经常出现过,忽略,社会本位的过度收缩使得个人财产所有权的空间被压迫至十分狭小的空间内。作为一个历史现象,现在的我们对20世纪下半叶再次发生的个人财产所有权的某些冷却情形是无法掌控的,但是,我们应该从历史现象中去实地考察、去思索、去反省,以期取得我们这代人理应的法律理智。毋庸置疑,对历史现象的反省早已使我们有所警悟。但是,应该将这一警悟通过法律加以反映,因为我们的历史使命是将我们这个时代特有的理念描摹出去。

  利用城市私房征地的社会现象,对私权本位与社会本位的有机融合而言,笔者指出事实上就是私的利益与社会公共利益的协商。我们特别是在应该在法律目的上注目私权维护与社会公共利益的协商。

关于社会公共利益,应该说道较为无法得出一个清楚的定义,按照美国学者亨廷顿的观点,由于研究方法的有所不同,对于公共利益的解读亦有所不同,主要展现出为三种解读:  一是公共利益被等同于某些抽象化的、最重要的理想化的价值和规范,如自然法、正义和不顾一切理性等;  二是公共利益被看做是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益;  三是公共利益被指出是个人之间或群体之间竞争的结果。  尽管如此,我们仍然可以尝试着对公共利益做出一定的解释。笔者指出公共利益可以被解读是牵涉到文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等合乎绝大多数人心愿的非必要商事性质的利益。也就是说,社会公共利益既不是某些个人的利益,也不是某些团体的利益,更加不是必要具备商事性质的利益,而是牵涉到关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全性的国防事业等方面的利益。

在梁慧星主编的《中国物权法草案建议稿》中,对公共利益做出了一个列出式的说明:所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害预防、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的维护、公共水源及堰灌溉用地区域的维护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。这种列出式的解释比较清楚,但是抽象性较好,不免挂一漏万。我国法律中曾多次有法律对公共利益做出说明,例如1986年6月施行、1987年1月生效、1988年12月又过热的《中华人民共和国土地管理法》(非现行的《中华人民共和国土地管理法》)第21条曾多次对公共利益展开过说明:国家展开经济、文化、国防建设以及兴学社会公共事业,必须接管集体所有的土地或者用于国有土地的,按照本章规定办理。

在这里,文化、国防建设和兴学社会公共事业与社会公共利益的目的具有显著的关系,但是,经济活动否需要归属于社会公共利益却容易辨别,虽然经济活动有可能间接牵涉到社会公共利益,但是必要目的否就是为了社会公共利益并无法几乎认同,起码经济活动的非商事性质就首先无法认同。所以经济活动不应被划入社会公共利益的范畴。  当城市私房征地是为了使得必要反映社会公益目的的建设项目顺利进行时,如在城市中修筑或拓展道路、新建或者改建医院、学校等社会公益设施、新建或者扩建公众免费休闲娱乐、娱乐场所、修整城市绿地以提高城市居民居住于环境等,私房所有权人的私权在取得公正补偿的情况下,应该将自己的利益摆放于社会公共利益之下。

私权某种程度具备受到法律维护的利益,还负起一定的社会愿景和社会的义务。同时,在城市私房征地过程中,为了避免社会公共利益被欺诈,不仅应该拒绝征地是以社会公共利益为目的,而且必需是征地的必要目的。因为任何城市私房征地活动的展开,都必须这样一种考虑到,即褫夺所有权在任何情况下都无法是全然地减少国家财产的手段,否则褫夺私人财产的不道德是不正义不道德。  如果城市私房征地是以商事活动为必要目的的,则即使是政府,也不得以任何强迫方式取得他人财产或者给定减少或增加他人财产的价值,而不能以合约方式通过协商展开。

同时,法律中还应该具体,如果一项城市建设项目不是以社会公益为必要目的,并且该建设项目是有损于私房所有权人利益的,私房所有权人应该有按照正当程序行使异议权的权利。  在我国现实生活中,城市私房征地往往远超过公共利益的目的,甚至以公共利益不作幌子,实际是为某些团体甚至是个人取得盈利而欺诈房屋征地权力,相当严重侵犯了民众的财产私权。例如为了展开土地市场的研发、为了房产市场的研发、为了竣工一个取得更大利润的商业区、为了提升某一企业的生产能力而展开厂区改建等等,或者为了将土地作为资本展开运作之人,看上了一个地区所具备的几经百年而构成的根本性商业价值,虽然所谓必要以公共利益为目的,但是却通过城市房屋征地的途径,被迫早已在这个地区居住于已幸的人们遵从私房征地的决定。

他们所取得的补偿,与商事目的的拆迁人因征地所取得的利益比起,有可能是天壤之别。这种现象体现出有我国现行的城市私房征地制度中的理念恐慌、制度不合理、诬蔑私权等非法律理性现象,其深层的主要原因是私权本位与社会本位之间的关系非法律理性的紊乱。  2.私权公平维护与征地效率的关系。

  在法律中,确保城市建设顺利进行被视作城市房屋征地法律的三个目的之一,而且经常是首要目的。似乎,在这里,私权公平维护与执着城市建设项目顺利进行的目的之间不存在着公平与效率的对立。  效率是什么?效率是经济学上的概念,效率的价值辨别首先是经济学上的辨别。而经济学上的辨别对法学的辨别具有最重要的影响,谁都决不告诉或者注意到经济学的法则,因为它们实际支配着法律与法律对象的很大部分,法律的内容,有很大部分是关于经济的事件,因为法律是一种量器,是利益效用及财富的比率。

从经济学家的观点来看,效率概念与对经济生活中所有成员福利状况的担忧有密切联系。根据世界知名的经济学家维尔弗雷多帕累托(1848-1923年)近于有影响的帕累托拟合配备理论,如果没一个人可以在不使任何他人境况变差的条件下使得自身境况显得更佳,那么就必需注目资源的有效地配备。在资源受限的情况下,一个人使得自身境况变坏的惟一途径就是指他人那里偷走资源,从而使得他人境况变差。

这就是帕累托效率理论与此同时,经济学家也注目社会成员利益的公平获得,美国知名的经济学家阿瑟奥肯指出,公平与效率之间不存在着一种相代价的更换关系,无法两全,不能顾其一端,有所注重。为了特别强调公平,就得壮烈牺牲效率,如果为了特别强调效率,就必须容许不公平的现象不存在虽然从法律的角度不有可能避免公平与效率之间的对立,但是,坚决私权维护理念应该是法学特别是在是私法学理应的价值观。效率应该创建在私权公平维护的基础上,以无正当理由或者无法理依据地伤害他人应该取得维护的私权为代价产生的效率,并非是法律应该给与维护的效率。

在法学上特别是在是在私法学上,根据私权公平维护的理念,特别强调任何人对其财产的取得必需取之有道。即使是在资源十分受限的情况下,即使是在一个人意欲使自身境况变坏的惟一途径不能就是指他人那里偷走资源,从而造成他人境况变差时,也必需是以他人强迫拒绝接受自身境况变化为前提,或者是法律出于社会公共目的和为了确保社会公共利益而有助于强迫所致。那种并非是为了社会公益的私房征地却拒绝被拆迁人必需遵从的观念,表面上是确保了城市建设顺利进行的必须,但是在法律的制度价值辨别上却失去了其理应的定位。  总之,我们的城市私房征地法律应该将私权公平维护与效率的协商作为要求法律内容的出发点之一。

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